节约、集约利用土地是国土资源管理中的一项重要工作。近年来，市政府下发的《关于加强节约集约用地的意见》、《关于依法收回国有土地使用权问题的通知》、《关于进一步规范市城区工业用地出让行为的通知》、《关于开展市城区经营性用地清理核查工作的通知》等一系列文件，对推进我市节约集约用地起到一定指导性作用。2008年国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》后，2008年11月18日省政府在鄂州召开了节约集约用地工作会议，分管副市长吴方军在会上就我市走节地、造地、用地、管地的新路子作了典型发言，我市的“四地”经验得到省委常委、副省长汤涛同志的充分肯定。随着我市工业兴市战略的不断深入，深挖潜力，如何节约集约用地成为当前土地利用工作上的当务之急。因此，就如何进一步推动和提高我市土地节约集约利用水平，我局先后到各地进行了调研。

　　一、土地利用现状

　　荆州市现有耕地面积98085万亩，其中基本农田829万亩。虽然拥有一定数量可供开发的耕地后备资源，但可供开发利用的土地不多，永续利用十分有限。2009年全市建设用地供应3317宗，面积949815亩，其中新增建设用地651870亩，存量建设用地297950亩。国务院加强土地调控的政策颁布后，新增建设用地报批越来越严、用地指标越来越紧，国家运用经济杠杆控制土地增量，通过划定区片价后，征地补偿标准大幅提高；新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税等也成倍增加。2006年底，市政府为此组织专班对前三年新增建设用地、存量建设用地供应和实际利用情况进行了专项清理。情况表明，我市新增建设用地粗放利用情况严重，共清理出各类闲置土地361宗、面积1289650亩。同时，随着我市“工业兴市”战略的深入推进，投资软环境明显改善，招商引资力度不断加大，一批工业和基础设施项目落户荆州，一方面用地指标日趋紧张，另一方面闲置荒芜仍然存在。

　　二、存在的主要问题及原因分析

　　总体而言，近年来节约、高效利用土地工作引起了社会各界的高度关注，节约集约用地的意识明显增强，节约集约用地的责任正逐步由国土部门一家向政府各部门和全社会的共同责任而转变。但是我们也应清醒地认识到，目前荆州土地的开发利用还处于粗放型发展阶段，在节约集约利用土地工作中，土地的供需和合理化使用中，还存在一些突出的问题。

　　（一）主要问题。

　　1、思想认识不够到位，节约集约用地意识淡薄。土地是人类生存与发展的基本条件，它支撑着人类社会的可持续发展。但土地节约集约利用的观念还未能完全深入人心，在具体的落实上还仍然存在差距。有些人还停留在过去那种好大求全、用资源代价换取经济短暂繁荣的粗放利用模式上，干事先要大派头，“开疆拓土”，以备后用，扩张心态作怪，不愿做“水磨”功夫，精益求精，只成其物，不致其精，导致了土地利用中的浪费、闲置，科学规划、合理布局有些时候成为空谈，直接制约了社会经济的可持续发展。

　　2、土地集约利用程度不高，低效利用现象仍然存在。许多项目用地宽打宽用现象非常突出，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的存量建设用地供需矛盾更加突出。在项目用地上不能严格执行集约用地的控制标准，没有精打细算 、深挖潜力的考虑，粗放用地现象比较突出。一是部分企业规划宏大，但资金有限，寄希望于以地招商或者银行贷款，想借鸡下蛋。在中央宏观调控政策影响下，银根紧缩，贷款困难，一旦招商失败，即造成土地闲置。二是有的企业资金链断裂，建设一半被迫停工，成乱尾之势，有的只能部分使用，造成征多用少，使“可持续发展”成为无源之水、无本之木。在招商引资过程中，由于过去工业用地的地价较为便宜，成本相对低廉，一方面助长了企业用好地、多用地、宽打宽用的思想；另一方面，有的企业预计土地价格还有较大的上涨空间，将土地作为投资以期获得丰厚利润。

　　3、用地控制指标难以落实。国土资源部对容积率、建筑密度和投资强度有严格的规定，在用地审批时，企业提供的数据都能达到要求，项目批后，由于没有强有力的处理手段，无有效制约措施，而且投资额也难以核实，致使用地控制指标难以落实。

　　4、土地违法现象有禁难止。尽管相关法规对土地违法行为明确了处置办法，但可操作性不强，往往是清理容易处置难。在供地环节上，虽然要审查投资强度、容积率、建筑密度等，但企业取得土地后，达不到报批时的标准，国土、规划等部门无有效的制约措施，监管实际上到不了位。此外，少数党政领导重经济发展，轻土地资源保护，也是导致违法用地有禁难止的重要原因之一。

　　5、城镇建设布局不够科学合理。据有关报告，我国城镇人口到2010年将达到 63亿，城市化水平将提高到45％左右，城市建设用地将大幅度增加。但在城市规划的实际操作中，却不注重“量地而行”，存在贪大求洋的趋势，忽略城市建设的实用性，不考虑城市未来的发展空间。尤其是在乡镇建设中，居民点分散，缺乏科学规划，只贪图一时方便，缺乏长远规划；或是不舍得在规划上投资，顾及成本等诸多因素，起点低，摊子大，建筑容积率低，建设随意性强；或是不能立足当地实际，以外延扩张为政绩，造成土地利用率低，土地浪费现象严重。荆州作为农业大市，随着国家对农村政策的扶持，返乡农民的增加，长此以往，既成事实，则调整置换的难度相当大，对今后的经济发展将会造成很大的影响。

　　6、土地利用率不高，土地闲置现象严重。很多乡镇的老企业危旧房多，大都是低层，建筑占地面积大，但因为资金等多方面的原因，改造的难度大。在农村，随着农民生活水平的不断提高，新建住宅也不断向外扩张发展，转移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村内形成了“空心村”，土地的治理利用也有相当的难度。这些现象不仅存在于老企业和“空心村”，在一些新建设的园区也存在大量土地闲置现象，土地大量转用、征用后又得不到及时充分利用。

　　（二）产生问题的原因分析。

　　我市土地节约集约利用程度不高的原因是多方面的，归纳起来，主要有以下几点：

　　1、部分管理者不能以科学发展观来引领自己的工作。不能牢固树立“只有节约集约用地，才能保障发展用地的新观念，没有真正使节约集约用地和经济发展统一起来，实现土地利用方式的根本转变。思想观念的落后直接导致工作思路滞后，措施不力。

　　2、盘活存量土地困难大。存量土地在银行抵押的多、土地利用率低、私下交易严重，企业对闲置土地有较高的预期等问题，加之个别企业把原划拨取得的土地擅自出租、转让、联营联建，既扰乱了土地市场，造成了政府土地资产收益的流失，又为存量土地的盘活带来较大管理难度。

　　3、管理力度不够。建设项目预审不能完全发挥作用。有些预审未能在建设项目可行性研究阶段开展，而且仅限于投资额大的项目，预审深度不够，使预审流于形式。集体建设项目管理不到位，私下交易频繁，管理现状不理想。

　　4、相关政策缺失。尽管国家出台了一些标准，扶持、鼓励的优惠政策,但没有相应的实施措施，对经济利益的平衡关系、运作空间的处理也没有明确地做出政策规定，不能充分调动企业、尤其是农村集体组织转变土地利用方式的积极性。

　　三、对策思考

　　总体来看，在市委、市政府的正确领导下，近两年来我市节约集约利用土地工作可以说正进入一个崭新的发展阶段，呈现良好的发展态势。当前，土地的合理利用已成为我市经济社会发展的重要推动力量。我们要认真总结前段工作，在强调坚持最严格的耕地保护制度的同时，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地的总规模。要求这两个制度同时实行，变过去的单边约束为现在的双边约束，共同构建最严格的土地管理制度体系。重点从以下几个方面入手：

　　（一）统一思想，进一步提高节约集约用地的自觉性。我市人多地少，耕地后备资源严重不足。要真正实现经济、社会和环境的可持续发展，就必须走节约集约用地的路子。只有提高土地利用率和产出率，才能有效缓解这些矛盾。要通过各种途径做好宣传教育工作，不断提高各级干部对节约集约用地的认识，坚持走低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高水平的发展路子，要把节约集约工作纳入各级政府的议事日程，作为考核各级政府主要负责人的主要指标，使之成为一种自觉要求。

　　（二）科学规划，严格土地用途管制。土地利用总体规划是对土地资源开发利用和保护的总纲，要努力提高规划的前瞻性和可操作性，要从单一项目选址向功能分区转化，调整各类用地标准，做到集约用地。要全力推进节约集约示范区，以各类开发区为重点将工业企业向园区集中，建成节约集约示范区；以新农村建设为重点将农民居住分散向集中转变，建成节约集约示范区；以盘活存量地为重点，将各类存量地整理利用，建成节约集约示范区。切实转变土地利用方式，优化土地利用结构和布局。探索建设新农村居民点与土地整理项目结合实施的办法，解决拆迁补偿及新居民点配套设施建设的资金问题。应坚持规划先行，从规划开始予以控制；在价格上鼓励节约集约用地，探讨通过价格机制对工业项目用地进行调节，比如建多层厂房在供地价格上实行优惠，降低其用地成本，实行不同供地价格；在布局上采取新的方式，对道路、绿化等公共配套设施用地统一规划、统一建设，减少单宗地或厂区内的绿化等公共设施用地比例。对各企业生产用地再行分设。通过以上手段，最终达到节约集约用地的目的。

　　（三）制定规章，为节约集约用地提供政策保障。一是进一步规范农村集体用地使用权流转行为，盘活存量土地，尽快出台农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法。明确集体存量建设用地使用权流转的原则和措施。二是工业用地全部走向市场化，通过市场配置土地资源，进一步规范和完善土地市场，用竞价机制提高准入门槛。三是充分发挥地价的调控作用，不断健全完善地价制度，执行基准地价公布制度、交易地价申报制度、协议出让地价评估制度。通过推进土地收购储备，深化土地有偿使用制度改革，加大国有土地招拍挂出让力度，提高土地使用者节约集约土地的自觉性，形成自我约束机制。四是严把项目的准入关，鼓励工业项目多利用闲置厂房、土地，做到能利用现有厂房的不新安排用地，能利用存量地的不占用新增建设用地，对占用基本农田和不在规划范围内的一律不予申报，千方百计节约土地，做到不占或少占耕地。对未达到投资强度和容积率的工业项目用地下达整改通知，限期利用。五是严格控制投资强度，对投资达不到1000万元的项目，不单独供地，采取集中联片的方式供地。国土部门参与项目的最后验收，重点是用地评价，对征多用少或闲置的土地实行调剂和收回，这样即可节约用地，又可缓解报批指标的压力。

　　（四）盘活土地，提高建设用地利用率。坚持“严控总量，盘活存量，管住总量，集约高效”用地原则，建立健全项目用地准入制度，加强新进项目的用地管理，严格进行土地预审，对投资强度、建筑容积率、建筑密度、非生产性用地比例等四大指标不符合要求的一律不予通过土地预审。一是严格控制建设单层厂房，严格按照项目的实际建设规模、用地规模和投资规模进行供地，有效防止圈占和批多用少、闲置浪费土地，杜绝利用土地寻租和投机行为。二是推行有偿、有限期转让、作价入股、交换和出租等土地利用方式。三是从严控制新增建设用地规模，促进盘活存量，节约挖潜。四是对“六小一高”企业以及粗放利用型项目，实行关、停不予供地，如污染严重的市造纸厂停产后，将原址充分利用建成目前的建材市场。五是加大对城中企业 “退城进区”工作力度，通过采取置换、优先供地、提供优惠政策等方式积极引导。六是对腾出的原址采取招拍挂的方式供地，盘活存量。七是通过鼓励使用存量集体建设用地，压缩建设项目对耕地的占用量。八是联合相关部门切实加强新增建设用地批后核查、跟踪检查工作，按照土地管理法有关规定，对已取得国有土地使用权的，超过一年没有进行开发建设的，收取其土地闲置费，并督促用地单位尽快开发建设；超过两年未开发的，依法收回。

　　（五）建立体系，把好土地供应关。一是在建立荆州城区节约集约用地评价体系的基础上，建立各类开发区节约集约利用土地评价体系，同时建立节约集约用地的长效机制。二是加强巡查，及时收购、储备、调剂、合理配置土地。三是制定各类开发区的单位面积投资额和投资强度，实事求是地确定各类建设项目的用地规模，对超指标用地坚决核减，同时做好建设项目土地利用情况的跟踪管理，坚决制止浪费土地资源、粗放用地行为。五是对一些分期实施的大型项目可预留规划用地，根据其实际到账资金和生产、建设进度，实行分期供地，坚决杜绝假借项目进行圈地。六是在多方努力争取用地指标的基础上，用好指标，确保基础设施、重点招商引资项目及工业项目用地。建议：以市政府名义出台文件，明确责任，实现各部门齐抓共管的监管机制。同时，明确市直相关部门的责任，将部分责任指标细化分解，提出具体要求，纳入目标考核内容，层层签订目标责任书，变一家管为大家管。

　　（六）完善体制，切实提高国土资源管理水平。在不断提高业务水平、完善管理制度的同时，更要学习掌握运用土地政策参与宏观经济调控的能力，造就高素质、高水平的干部队伍。同时要大力抓好土地节约集约利用的舆论宣传工作，要不断总结推广节约集约用地的典型经验，在全社会营造浓厚的节约集约用地氛围，努力在全社会形成珍惜和节约每一寸土地的良好风尚，形成保护资源、合理使用集约用地的强大合力。

    （蔡敏 张莉 作者单位：荆州市国土资源局）